杭州“史上最严控烟令”实施前景
实行全域控烟控烟治理趋向社会化记者探访
□ 本报记者 王春
控烟范围广、具前瞻性、操作性强、多部门执法、处罚力度大……
这些评价对应的是浙江省杭州市最新修订的《杭州市公共场所控制吸烟条例》。这一地方法规于2019年1月1日正式实施。
这一新版控烟令实行全域控烟，室内公共场所全面禁烟，部分室外公共场所列入禁烟范围，并首次将电子烟纳入禁止范围；对个人在禁止吸烟场所吸烟行为，可处以50元至200元罚款；对场所未履行控烟职责的，可处以2000元至20000元罚款，被网友称为“史上最严控烟令”。
杭州市疾控中心副主任丁华在接受《法制日报》记者采访时说：“新版控烟令根据《杭州市立法条例》规定的程序制定并出台，前期通过深入调查研究，有丰富的基础数据支持，体现了杭州对公众健康的全面维护，同时条例明确规定了各相关部门和单位的控烟执法责任，各自负责落实本行业或者领域内的控烟执法工作，解决了原先执法力量薄弱的问题。”
尼古丁属剧毒物质
影响胎儿大脑发育
随着电子烟迅猛发展，吸电子烟的年轻人越来越多。数据显示，目前全球电子烟销售以每年30%的速度增长。
杭州新修订的控烟条例明确将电子烟纳入禁止范围。
据丁华介绍，电子烟实际上是一种尼古丁释放设备，它产生的烟雾中同样含有尼古丁，还含有其他有害成分。尼古丁本身有剧毒，即使少量摄入也会抑制胎儿大脑发育，对儿童的大脑和记忆能力等均有损害。一些电子烟的烟雾中还有损害肾脏功能的二甘醇和亚硝胺等致癌物。不仅如此，电子烟装置的加温速度过快，在此过程中，还会产生一种叫做丙烯醛的剧毒物质。此外，电子烟会误导青少年认为其尼古丁含量不大，而开始吸食，不知不觉染上烟瘾，成为烟民。
记者了解到，世界卫生组织在《烟草控制框架公约》第6次缔约方会议上提交的《电子尼古丁传送系统》报告中明确提出：电子烟的气雾并不像营销这些制品时宣称的仅仅是“水蒸汽”，其仍含有尼古丁、有毒物质并产生细小、超细微粒。
我国也明文禁止向未成年人出售电子烟。2018年8月，《关于禁止向未成年人出售电子烟的通告》写明，大部分电子烟的核心成分是经提纯的烟碱即尼古丁。尼古丁属于剧毒化学品，未成年人呼吸系统尚未发育成型，吸入此类雾化物会对肺部功能产生不良影响，使用不当还可能导致烟碱中毒等多种安全风险。
电子烟更新换代快
依法监管难度增大
近年来，我国控烟力度不断加大，但电子烟、加热不燃烧烟草制品等新型烟草制品仍快速兴起。
对此，世界卫生组织认为，任何形式的烟草使用都有害健康，包括使用电子烟和加热不燃烧烟草制品等新型烟草制品。
“杭州将电子烟纳入禁吸范围，主要是出于保障人民群众健康的考虑。”丁华解释说，在公共场所吸烟最大的危害是对周边人群造成二手烟危害，电子烟的烟雾与一般的烟草制品的烟雾一样，都是释放有害物质的二手烟，会严重影响周边人群的健康。
目前，二手烟雾已被美国环保署和国际癌症研究中心确定为人类A类致癌物质。在公共场所禁止电子烟与公共场所禁止一般的烟草制品一样，是为了保护人们免受二手烟的危害。
杭州为确保立法的前瞻性，此次修改将有害电子烟纳入控烟范围，并将吸烟行为定义为：吸烟是指吸入、呼出烟草的烟雾或有害电子烟气雾，以及持有点燃的烟草制品的行为。
在执法上，与吸普通烟草相比，对吸电子烟的监管有何难度？
丁华说，杭州新版控烟条例实施以后，电子烟管控的难度在于，电子烟更新换代快，不断出现的新产品导致认定难度大。因为认识上的误区，烟民与执法人员可能发生矛盾和争执。因此，在常规执法管控的基础上，要加强健康宣教，向群众宣传电子烟的危害，扭转人们对电子烟认识的误区。
地方立法指向精准
监管有赖各方协同
世界卫生组织进一步提出：电子烟有害公共健康。公共场合应禁止吸食电子烟，并应将电子烟纳入控烟范围。目前，部分国家和地区已在公共场合控制电子烟。
那么，在此背景下，地方立法如何更为切实有效地发挥保障公众权益、促进地方治理的应有功能？
浙江工业大学文化与法制研究中心主任、法学院教授石东坡在接受《法制日报》记者采访时说，杭州此次控烟尤其是电子烟之禁，无疑是一个积极的探索和有效的举措。在法规设计上，新版控烟条例体现了立法指向的精准化。已有医学、健康科学等表明电子烟之性质、危害并不因其构造和形式有所改变，由此，在控烟立法的调整对象上，要实现其周延性，就必须针对电子烟予以精准出击、涵纳其中，而不能因其一定的迷惑性而受到误导、网开一面，从而导致整个立法的粗疏与失灵。
石东坡认为，杭州的新版控烟条例实现了控烟治理的社会化，于细微处见精神。一个地方的治理绩效，既主要仰赖政府组织协调、执法监管能力，也依赖社会能动、多方协同落实。在杭州的新版控烟条例中，既有执法权限的强化，也有社会各方的“职责”，通过地方立法弥合全域控烟的空间疏漏和链接断裂，使得违法行为无处逃遁。
“新条例的实施，还提升了控烟水准的国际化。”石东坡说，控烟尤其是依法禁控电子烟，已成为国际社会公共卫生、公共文明和公共治理的一个重要指标和表征载体。在杭州国际化都市建设的地方立法引领中，在控烟的国际尺度、国际借鉴和国际标杆上能够予以节点支撑和机制落实。显然，这也是杭城国际化的有益助力和踏实步伐。我们期待着这一史上最严控烟令由良法而善治，更期待着以此为契机，杭州的城市管理、城市法治和城市文明开新花、结硕果。
