避免过度行政化

　　承接北京非首都功能的疏解

　　是雄安新区设立的一个主要考量

摄影/《中国新闻周刊》记者 董洁旭

　　黄群慧：雄安的发展最终要靠内生动力

　　《中国新闻周刊》记者/韩永

　　本文首发于总第894期《中国新闻周刊》

　　承接北京非首都功能的疏解，是雄安新区设立的一个主要考量。这意味着雄安的产业发展路径，将不同于传统的自我培育模式。它的产业成长将自承接北京非首都功能疏解开始，其间不断孕育内生的动力，并最终由市场和自己的创新动力决定其产业布局和发展态势。

　　就此，《中国新闻周刊》专访了中国社科院工业经济研究所所长、中国社会科学院雄安发展研究智库主任黄群慧。

　　“要避免过度行政化”

　　中国新闻周刊：雄安的产业发展，自承接北京非首都功能疏解开始，然后寻求内生动力生长，这是否意味着它的发展将不同于传统路径？

　　黄群慧：对。从产业动力角度看，我曾经把未来雄安新区的发展划分三个阶段：一是通过行政手段承接北京非首都功能疏解，这个是“转移初创”阶段。这个阶段伴随着大量企事业单位从北京迁到雄安，雄安会获得发展的初速度，这个阶段的推动力主要来自于行政的推动。二是雄安产业成长从行政推进逐步转向自我发展的“转型换挡”阶段。伴随着疏解非首都功能的逐步完成，雄安产业成长的行政动力逐步弱化，在体制机制不断完善的背景下，新的市场化动力和企业自生能力逐步培育形成。三是进入靠市场化的力量自我成长的“创新发展”阶段。在这一阶段，雄安靠创新驱动获得自我发展的加速度。

　　在当前转移初创阶段，要采用各种措施保证雄安新区能够获得充足的成长原始动力和更快的“初速度”。一方面要大力支持雄安新区承接北京市的高端高新产业、现代服务业的转移，把大量的高校、科研单位等优势资源转移过去；另一方面还要把北京、天津的优势功能平台为雄安所用。另外，要鼓励雄安在体制机制上进行全面创新，允许雄安享受所有国家级的试点政策。中央已经出台了雄安新区发展的体制机制改革的政策，已经给予了雄安体制机制创新的很大空间。

　　中国新闻周刊：从承接北京非首都功能疏解，到雄安产生自生能力，这中间成功的关键是什么？

　　黄群慧：还是需要市场力量的成长。在承接的初期，可能行政力量会强一点，但真正到了产业自己成长的时候，更多地是依靠市场力量。尤其是当前大家关注的未来产业，其发展的不确定性很大，政府根本无法规划得很具体，最根本的还是让真正的市场主体去创新和探索。雄安需要做的是培育一个产业创新发展的良好生态，可以像深圳一样，培育大量的高新技术企业，这些企业的选择代表未来产业的发展方向。

　　即便是在雄安新区发展的初级阶段，主要初速度依靠行政力量时，也要注意发挥和培育市场在资源配置中的作用，避免过度行政化。包括像日本筑波科技城、韩国大德研究开发特区的经验都表明，仅仅靠行政力量可以在短时间内集中大量资源，但长期来看，城市发展的主要要素都无法单纯靠行政力量健康发展。

　　举个例子，从市场活力来说，很多民营企业是应该考虑进去的，即便是国有企业，也可以鼓励他们搞混合所有制，这些都是需要的。从城市的发展说，市场主体的活力要强，这样城市才能有活力，并且会吸引更多的主体到来。

　　政府在设计制度的时候，也要充分考虑到这方面。如果暂时考虑不清楚，就留出“空白”，允许市场主体慢慢去试、去闯、去创新，创新的方向和结果符合城市健康发展的要求，这时候应该鼓励，否则就要去规范。我觉得政府在设计体制机制时，应该注意这点。

　　这个过程中最关键、最根本的还是机制的建立。包括政府本身的机制，政企关系，以及保证现代城市运行的其他机制。这是一个从无到有的过程，肯定是渐进的。开始可能政府会引导，慢慢成为一个互动和博弈的过程，最终达到一种均衡状态，也就是能形成自生能力。

　　雄安的发展，可能一开始会发展很快，但后面的转型可能会有一点艰难。政府的力量减弱以后，尤其中央政府的力量减弱以后，就要看雄安本身的政府和市场力量能不能完成接力。

　　现在很多的创新型企业在深圳集聚，主要是当地已经形成了一种生态。生态的形成有一个演进的过程，就像达尔文生物进化论中提到的，这是一个进化的过程。

　　“打造产业创新生态”

　　中国新闻周刊：你对雄安的产业布局和产业定位，有几个分析的维度，一是站在中国城市发展样板的维度，二是京津冀协同发展的维度，三是雄安和河北其他城市之间关系的维度。这三个维度是基于什么考虑？

　　黄群慧：雄安新区的定位是多重目标，既要集中承接北京的非首都功能疏解，又要绿色生态宜居，还要创新驱动引领、高端产业示范。在承接北京非首都功能疏解时，希望它能够有利于京津冀城市群的构造，打造世界级城市群。

　　中央最初提出雄安新区时，就已经把它定位为“千年大计”的一个样板了。后来规划纲要出来的时候，又结合十九大精神，提出把雄安新区建成高质量发展的全国样板。另外，最初提出建立雄安新区，就是作为京津冀协同发展的一个核心举措来提出的。

　　我们跟踪发现，京津冀协同发展提出以来，协同指数并没有太大发展。尤其对于河北来说，很多指标甚至差距更大，比如人均GDP指标，近几年天津和北京在全国省级区域排名名列前茅，但河北大约处于中下游。我们还作过工业化水平阶段的评估，中国全国大概处于工业化后期。北京、天津已经属于后工业化阶段，已经实现经济现代化了，而河北只是在工业化中期阶段。所以河北与京津差了一个阶段。在正常情况下，差一个阶段意味着至少50年才能赶上。

　　在差距这么大的情况下，要协同发展的话，光靠市场力量自然演进来推进产业转移是不行的。像北京天津的产业，并不一定会转移到河北或者与河北产业进行协同，虽然物理距离很近，但物理距离不是唯一的决定因素，甚至不是一个关键问题，关键问题是配套能力、综合成本、要素供给和营商环境等。