2015年5月10日《国务院关于取消非行政许可审批事项的决定》(国发〔2015〕27号)进一步规定：今后不再保留“非行政许可审批”这一审批类别。各地区、各有关部门要认真做好取消事项的落实工作，加强事中事后监管，防止出现管理真空，且不得以任何形式变相审批。

　　“据此，自国发〔2015〕27号文件始，除了行政机关内部审批外，含价格许可在内的所有外部审批行为均已是行政许可行为，即受《行政许可法》的规范与调整。1109号文的作出时间是2015年12月28日，该文件申请人为湖南大学岳麓书院，其与湖南省发展和改革委员会并非隶属关系，排除了内部行政行为，即为对外的行政许可行为。”原告张丕穆说，“如果岳麓书院没有得到被告的允许，就不能向游客收取50元门票。显然，被告的价格行为就是一个行政许可。”

　　法庭辩论中，原告问：“如果不是行政许可，1109号文以‘批复’作出的依据是什么？”被告答：“用‘批复’二字，只是行文惯例，并不代表文件的性质是许可或者审批。客观上，1109号文就是一个政府定价，而非行政许可。”

2月22日，岳麓书院门票案在长沙天心开庭，图为庭审现场。 文天骄 图

　　定价批文能否被起诉

　　答辩中，被告还提出，1109号文不但不是行政许可行为，原告不能根据《行政许可法》来审查其合法性，而且，1109号文根本上不是一个具体行政行为，而是抽象行政行为，属于规范性文件。

　　根据《行政诉讼法》，如果1109号文被认定为规范性文件，这就意味着原告与被告之间必须发生行政相对关系，才能起诉被告。被告认为，原告购买岳麓书院景区门票的行为，只是与岳麓书院发生民事关系，不能认定为与被告发生行政法律关系，被告没有对原告的权利义务产生影响，因而不属于行政诉讼的受案范围。

　　《湖南省规范性文件管理办法》中，规范性文件是指除政府规章外，行政机关和法律、法规授权的组织制定的，涉及公民、法人或者其他组织权利义务，在一定时期内反复适用，具有普遍约束力的行政公文。

　　被告认为，“1109号文表面上看是特定时间内对景区提出了禁止性要求，景区不得超过50元出售门票，深层次看是向不特定消费者发出通告，如果景区超过政府制定的‘天花板’价格收取门票，消费者可以据此向旅游、价格、市场监管等部门寻求救济，该批复是可以反复适用、具有普遍约束力的规范性文件，属于抽象行政行为。”

　　当庭被告还提交了一份证据：湖南省司法厅发给湖南省发改委，确认单个项目价格批复文件属于规范性文件。

　　原告反驳，“作为一个批文，1109号对象特定，批复给岳麓书院；批复事项特定，即许可其对外收取门票；行为时间特定，三年期间内有效；具有直接的执行力，即其可对外收费，这是典型的具体行政行为。对于申请者岳麓书院而言，1109号文就是一个收费许可行为，是具体行政行为；怎么对于消费者而言，又变成了抽象行政行为？抽象行政行为作为一个学术概念，与具体行政行为相对。同一个行政行为，只有一种性质，不可能既是抽象的，又是具体的。”

　　原告也提交了一个司法判例，(2001)京高行终字第39号，乔占祥诉铁道部票价上浮案，法院认定铁道部对铁路旅客票价实行政府指导价，所作的是具体行政行为，旅客与该行为有法律上的利害关系。这说明，政府定价是一种具体行政行为。

　　《行政诉讼法》第25条规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。“我们作为岳麓书院的游客，无疑是消费者，被告许可岳麓书院向游客收取门票费，该许可行为对岳麓书院和游客均有行政法律上的权利义务关系，我们属于《行政诉讼法》第25条中的‘利害关系’人。”原告说，“道理很明显，你批复对方收50元门票的行政行为，实实在在影响到了我的钱袋子，为何我不能告你呢？”

　　湖南大学是否有权收取5A景区门票

　　作为中国古代著名的四大书院之一，1979年，湖南省政府委托湖南大学对岳麓书院进行修复管理。

　　庭审中，原被告及第三方都认可，现在的岳麓书院具有三重身份，即教学意义上的湖南大学内设机构、文物意义上的全国重点文物保护单位、旅游意义上的国家5A级旅游景区。

　　在法庭上，作为工作生活在湖南大学隔壁的湖南师范大学职工，倪洪涛问第三人湖南大学：岳麓书院对湖大学生免费，而对师大学生不免费，其法律依据是什么？第三人答：“不需要法律依据。我从家里的客厅到卧室去要收费吗？岳麓书院是湖大的二级学院，我们当然可以宣布湖大学生免费。”

　　然而，当被问到被告是根据岳麓书院的何种身份来批准定价时，被告答，“根据其5A级景区身份作出定价”。

　　《旅游法》第43条规定，利用公共资源建设的景区门票以及景区内的游览场所、交通工具等另行收费项目，实行政府定价或者政府指导价，严格控制价格上涨。

　　原告指出，被告将岳麓书院的门票定位为经营性收费，将面临一个湖南大学没有收费资格的法律问题。因为国务院和湖南省的《风景名胜区条例》规定，风景名胜区的门票由风景名胜区管理机构负责出售，湖南大学这一教育机构无权出售门票。因为湖南大学仅仅是文物保护意义上的岳麓书院管理者，而非获得租赁经营或特许经营权的合法市场主体。

　　据此，原告认为，被告1109号文批复湖南大学收取门票的行为严重违法。

　　“我们并不否认湖南大学有收门票的权力。比如，湖南大学基于保护岳麓书院这个文物的需要，可以依照相关规定，在提供特定公共服务过程中，向特定对象收取费用。但是根据《行政事业管理办法》，其收费不但应当获得价格部门批准，还应当经过省级财政部门批准。”原告倪洪涛说。

　　“大学能否作为旅游经营者经营旅游业？岳麓书院作为国有财产，其门票收入是政府收入还是湖南大学的收入？在国有财产利用过程中，是否存在国有资产流失的问题？”倪洪涛表示，这一问题值得重视。

　　法庭上，原告还提出，1109号文件存在适用法律错误，适用了已废止的法律；将不是5A景区的中国书院博物馆与岳麓书院捆绑收费，减损游客权利；文件制定未依法进行价格、成本调查等情况，“总之，这些情况属于重大明显违法，依法请求法院认定1109号文无效。”

　　政府定价能否接受司法审查

　　庭审接近尾声，被告发言说，“1109号文已经实施三年，从没有人提出过问题，如果有问题，难道之前的游客都不正常，只有二位原告是对的吗？”

　　被告表示，“我们希望原告与行政机关不是对立的，相关情况可以直接跟我们沟通，而不是发起这场诉讼，浪费行政资源、司法资源、媒体资源。这些资源用在行政机关为人民服务上，可以作出更多成果。”

　　针对原告再次提及的行政机关负责人没有出庭应诉，被告还补充道，“我们发改委很多工作是很重要的，尽管原告认为该案社会关注度高，但领导有更重要的事情要做。”

　　第三人湖南大学则发言：同意被告湖南省发改委的观点，湖大严格执行发改委的批文，只收取50元的岳麓书院门票。

　　庭审持续三个多小时后，审判长宣布，由于行政诉讼不适用调解，法庭将择期宣判。

　　澎湃新闻此前报道，2018年12月，倪洪涛在网上实名发文质疑岳麓书院收费缺乏合法性和必要性，持续引发关注。北京大学教授姜明安、武汉大学教授秦前红等行政法学权威也关注研讨该案。