“立三法修一法”

　　市人大常委会求解超大城市交通治理困局

　　朝阳区垡头地区电动自行车临时标识核发站，市民申领临时牌照。本报记者 潘之望摄

　　东城区永定门东街至天坛东路路段，停车管理员向车主派发停车电子收费宣传单。本报记者 潘之望摄

　　长安街王府井路口，交警对一辆正要拐弯驶上长安街的电动自行车驾驶员进行劝导。　　 本报记者 邓伟摄

　　本报记者 高枝

　　越来越多的电动自行车挂上橙色“京临”车牌、白天路侧停车不满15分钟不再收费、“黑车”司机不接受处罚将被列为“老赖”、东城区、西城区和通州区率先全面实现电子收费……一年来，首都市民的出行环境有了很多新变化。

　　首都交通问题是习近平总书记在2014年视察北京时指出的令人揪心的“大城市病”，也是市委高度关注的民生难题。新版《北京城市总体规划》明确要求，标本兼治治理交通拥堵，综合运用法律、经济、科技和行政手段，加快建设完善城市综合交通体系。

　　制定机动车停车条例、非机动车管理条例、查处非法客运若干规定，修订道路交通安全法实施办法，届首之年，面对广大市民和代表们对有序、规范、畅通的交通出行环境的强烈呼吁，市人大常委会以“问题引导立法、立法解决问题”为思路，直面交通难题，加快立法步伐，一年内密集出台、修订四部交通领域地方性法规，打出“立三法修一法”组合拳，为超大型城市交通治理提供了“北京经验”。

　　立法背景

　　以立法回应民意

　　首都，“首堵”。

　　随着经济快速发展和城市规模逐渐扩大，大城市交通问题之“痛”日益明显。高德地图发布的《2017年度中国主要城市交通分析报告》显示，在2017年度超大、特大城市拥堵排名中，北京居首位。

　　造成道路拥堵的原因是多方面的。近十年来，我国城市发展突飞猛进，城市人口剧增，伴随着的是机动车数量的飞跃和城市道路建设的滞后。停车难、停车贵、乱停乱放让路面“堵上添堵”，“黑车”、“黑摩的”围堵地铁出入口、公交站台，横冲直撞、见缝插针让过往车辆寸步难行，共享单车、快递外卖用车“野蛮生长”为北京交通“又添新堵”……

　　在市十四届人大第一次和第三次会议上，共有3个代表团和179位市人大代表提出了关于缓解交通拥堵和加强机动车停车管理方面的15件议案。年初的市十五届人大一次会议上，又有72位市人大代表提出了关于规范共享单车和电动自行车方面的4件议案。

　　静态交通困局——“停车难”影响动态交通顺畅

　　停车难是城市化发展中的普遍难题，在超大型城市北京，这一难题尤甚。

　　停车位缺口大，停车供需矛盾突出，抢占车位、私划车位、私装地锁、挤占消防通道停车现象严重，核心区、中心城区、胡同和居住小区“一位难求”，道路、街巷两侧多排、无序停放车辆更直接影响机动车正常通行。

　　与停车难相伴的是停车贵、停车收费混乱问题。居民不满车位价格上涨、停车管理费用过高，大量汽车停放在公共区域，给城市交通造成了巨大压力。

　　动态交通乱象——缺乏约束 野蛮生长

　　除了静态交通困局，动态交通乱象亦愈发突出。长期以来，电动自行车不需要任何门槛就能使用，交管部门也没有车辆及车主信息。更有车主对交通规则置若罔闻，仗着“没有牌照”随便闯红灯、抄近路、占车道，成为了新一代“马路杀手”。此外，共享单车快速发展，投放数量达220多万辆，在解决“最后一公里”通行难题的同时，也带来了过度投放、堆积占道，骑行者随心所欲违反交通规则等问题。加上快递外卖行业用车、老年代步车、电动滑板车、独轮车等新代步工具大量涌上路面，各种车型、车速不一的车辆混行在一起，致使交通事故频发。与此同时，“黑车”、“黑摩的”、非法网约车等非法客运屡遭投诉，引发的公共安全隐患也亟待解决。

　　据统计，2013年至2018年8月，北京市发生涉及非机动车交通事故约30余万起，其中电动自行车约18.7万起，占非机动车事故总数的60%。

　　立法过程

　　直击痛点 精准发力 为规范首都交通秩序贡献法治力量

　　立良善之法，立管用之法，要靠科学的立法体制机制，使每一项立法都能科学合理地规范国家机关的权力和责任，规范公民、法人和其他组织的权利与义务。

　　四部交通领域的法规，统筹规范了机动车和非机动车两类主要交通工具、个体出行和客运经营两类主要交通行为，实现了对本市动态和静态两大交通体系的立法全覆盖，为推动形成首都交通法治新秩序提供坚实的法治保障。

　　把住立项关——从政府规章上升为人大主导的地方性法规

　　近年来，本市非机动车特别是电动自行车数量呈快速增长态势。据统计，本市各类非机动车数量已经远远超过机动车保有量，其中仅电动自行车总保有量就达近400万辆，而且还在以每年50万至80万辆的速度迅猛增长。

　　然而，由于法律法规对电动自行车性质不明确、非机动车登记制度名存实亡、监管不到位等原因，电动自行车市场陷入“野蛮生长”。据有关行业协会统计，目前全市超标电动自行车数量达300多万辆，占电动自行车总数的80%。这些超标车辆速度快、重量大、制动性能不稳定，与此同时，无牌无证、假牌假证、逆行、“霸占”机动车道、乱停乱放等违法现象多发高发。超标电动自行车如脱缰野马，成为危害道路交通安全的隐患。

　　近年来，社会各界要求对电动自行车加强管理的呼声日益强烈。市十四届人大期间，共有51位代表提出关于加强对非机动车管理的建议。市十五届人大一次会议上，又有6位代表提出相关建议。

　　考虑到非机动车管理工作的紧迫性，市政府将非机动车管理立法列为2017年市政府立法工作计划中力争完成的规章项目。市委明确，对本市非机动车管理要从源头抓起，形成从生产、销售到登记、通行、停放的全过程、全覆盖的监管体系，对违法行为要加大惩处力度。

　　而在调研起草过程中发现，非机动车管理立法所涉法律关系复杂、利益群体较多、各方诉求多元，而政府规章受制于自身立法权限，调整的范围、处罚的力度都相对有限，因此需要由人大制定地方性法规，以规定出更有效的管理措施和更严格的法律责任。